A História da Pobreza - Debates e Retrocessos recentes nos EUA – por Ravallion (12)

Os avanços alcançados pelos programas gerados pela Guerra à Pobreza americana começam a sofrer fortes golpes a partir do fim dos anos 70. O ponto de virada foi a eleição de Ronald Reagan em 1980, que passou a defender restrições às elegibilidades para os programas, esforços administrativos para cancelar benefícios daqueles elegíveis e redução orçamentária dos programas antipobreza.

Retornaram as críticas de que o estado de bem-estar social era que gerava pobreza, trazendo à lembrança o pensamento do fim do século XVIII, como de Joseph Townsend. Entretanto, diferentemente daqueles tempos de debates sobre a Lei da Pobreza inglesa, nenhuma evidência contra os programas sociais era apresentada, enquanto que havia evidências apontando o contrário.

A recorrente preocupação acerca do desincentivo ao trabalho provocado por esses programas, como o Auxílio a Famílias com Filhos Dependentes (Aid to Families with Dependent Children - AFDC), criado em 1935, que atendia famílias de crianças e adolescentes, passou paradoxalmente, no entanto, a ser encarada como algo desejado. Afinal de contas, as crianças não precisavam trabalhar, pois tinham que estudar, o que poderia ajudar na quebra intergeracional de pobreza, enquanto que as mães poderiam acompanhar o desenvolvimento da primeira infância, caso não necessitassem estar no mercado de trabalho.

Entretanto, nem todos os beneficiários contavam com essa interpretação benevolente acima. Havia acusações de que o estado social produzia pobreza e de que a pobreza seria menor sem transferência de benefícios para esses grupos, pois assim as pessoas se poriam a trabalhar para gerar a sua renda. À exceção do Crédito Fiscal por Remuneração Recebida (Earned Income Tax Credit - EITC), que continha uma taxa marginal de impostos muito abaixo de 100% - ou seja, matinha incentivos para os beneficiários buscarem renda extra pelo trabalho –, os demais desenhos de programas americanos apresentavam altas taxas marginais de impostos, o que dava margem à crítica recorrente de “efeito preguiça” causado por esses programas.

Apesar dos cortes orçamentários e as permanentes críticas de desincentivo ao trabalho, os programas elaborados pela Guerra à Pobreza americana tiveram longa vida, até a grande mudança promovida pelo presidente Bill Clinton em agosto de 1996 com a Lei de Responsabilidade Pessoal e Reconciliação da Oportunidade de Trabalho (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act). O AFDC foi substituído pelo Assistência Temporária às Famílias Necessitadas (Temporary Assistence for Needy families -TANF), o qual limitava assistência a 5 anos durante o tempo de vida e obrigava os beneficiários a trabalhar em 2 anos.

De novo, como fora o debate da nova Lei dos Pobres em 1830, a exigência de trabalho para os beneficiários de programas assistenciais retornava à tona. Não obstante fosse menos draconiana que as Casas de Trabalho, o raciocínio permanecia o mesmo: incentivar o comportamento dos pobres para o trabalho. Eufemisticamente, defendiam-se os ganhos com experiência de trabalho, as virtudes morais do trabalho e os benefícios para a comunidade local. Todavia, o desejo subliminar era de expulsar as pessoas do estado de bem-estar social.

A História da Pobreza - Os EUA descobrem a pobreza – por Ravallion (11)

O crescimento americano no pós-guerra na esteira do New Deal e a consequente melhora das condições de vida dos seus cidadãos também geraram pobreza, fato que provocou surpresa para o americano médio.

A partir dos anos 40, os EUA passaram por drástica mudança estrutural. A demanda da indústria da defesa, que atraiu os trabalhadores do campo sobretudo do sul do país, e a maior demanda por comida levaram à modernização da agricultura e ao deslocamento de um grande contingente de trabalhadores rurais para as grandes cidades. Acontece que muitos não encontraram emprego caindo na pobreza, principalmente os afrodescendentes. Geograficamente, a pobreza, que era rural e dispersa pelos estados sulistas, passou a se concentrar nas grandes cidades ao norte. Localmente, as famílias ricas mudaram-se para subúrbios com os incentivos hipotecários, enquanto que as pobres permaneceram nas áreas centrais das cidades, deficitárias de serviços públicos.

Em um contexto de franco crescimento econômico, os americanos se surpreenderam com estudos apontando a existência de pobreza em seu próprio território. Dois estudos se destacaram: a Sociedade Afluente do economista John Kenneth Galbraith (1958) e A Outra América do cientista político Michael Harrington (1962). Esse movimento foi marcado pelo desenvolvimento de novas teorias e de dados obtidos das pesquisas estatísticas e análises que desvendavam condições de vida e estabeleciam medições de pobreza. A sociedade americana se chocou, quando foi revelado que quase 1 em cada 5 americanos era pobre. Não que as pesquisas fossem inovações da época, pois já existiam pesquisas e estudos quantitativos 70 anos antes com Charles Booth e Benjamin Rowntree. Ocorre que agora comentários qualitativos na mídia e livros populares passaram a influenciar mais fortemetente a opinião pública.

Galbraith e Harrington descreveram a pobreza minoritária nos EUA, resultado da redução da pobreza perante o vigoroso crescimento econômico, não obstante a sua permanência em um tamanho considerável. O fato de muitos pobres anteriores migrarem para a classe média, mas muitos outros pobres ficarem para trás, colocou em xeque as acreditadas mobilidade social e igualdade de oportunidades na América. Galbraith identificava duas razões para que as pessoas pobres não conseguissem aproveitar as oportunidades. A primeira ele atribuía a alguma deficiência física ou mental de algumas pessoas, enquanto a segunda apontava a existência de bolsões de pobreza. Harrington acrescentava a essa razões o fato de que as transformações econômicas profundas geravam não só ganhadores como perdedores.

Essa expansão da consciência pública quanto à pobreza, os grandes protestos ocorridos nos anos 60 e os inúmeros debates políticos provocaram uma resposta política do governo federal. Oriundo do New Deal na década de 30, o programa Aid to Families with Dependent Children (AFDC), programa de transferência para mães pobres solteiras, teve a sua elegibilidade ampliada. A Guerra contra a Pobreza da administração do presidente Lyndon Johnson consistiu de um conjunto famoso de programas introduzidos em 1964-65, em nutrição (Food Stamps), saúde (Medicare e Medicaid), educação (Head Start, Elementary and Secondary Education Act de 1965), habitação, capacitação, entre outros.

Conversa entre o Presidente Lyndon Johnson e Martin Luther King

Essas intervenções governamentais tinham objetivos de promoção da redução da pobreza. Mas tinham também um objetivo de alcançar os afrodescendentes nos guetos das cidades do norte e diminuir a desordem social espalhada nos centros urbanos na década de 60. Essas políticas visavam incorporá-los ao desenvolvimento urbano ao buscar melhorar o seu acesso aos serviços públicos. Digno de nota é que a pobreza rural recebeu muito menos atenção.

Ainda em relação à caracterização dessas novas políticas sociais, um novo sistema de entrega governamental emergiu. Criou-se um consenso de que para dar mais efetividade à intervenção governamental, os programas deveriam ignorar os níveis estaduais e locais, atendendo diretamente os cidadãos na ponta. Esse novo arranjo administrativo refletia o entendimento de que governos estaduais e locais, especialmente os do sul, impunham obstáculos para políticas de combate à pobreza e às novas leis de direitos civis. Essas novas políticas anti-pobreza baseadas nas comunidades tornaram-se predominantes inclusive a partir dos anos 90 nos países em desenvolvimento.

Avaliando as razões para essas transformações sociais e institucionais – de políticas anti-pobreza ao advento de direitos civis – , vemos que a comunidade negra tornaram-se mais organizadas politicamente nos guetos, bem como as revoltas nesses ambientes também levavam os ricos a apoiarem mudanças em prol dos mais pobres. Mas essas mudanças não foram baseadas apenas em razões políticas. Era uma resposta de políticas públicas baseadas em evidências, ideias e debates que permearam o período. Desde o início, esse movimento rejeitou as concepções utilitaristas e fundou as suas elaborações em direitos e oportunidades. A principal peça legislativa no período foi o Economic Opportunity Act e acriação de órgão para fiscalizar os gastos federais em novas políticas que deveriam cobrar das instâncias estadual e local que se opunham ao povo mais pobre, gerando corrupção e discriminação racial e julgando os mais desvalidos não merecedores dos novos benefícios sociais. Havia também uma diretriz de apoiar organizações não governamentais que trabalhavam com conscientização de direitos das comunidades mais pobres.

A mais importante inovação foi a busca de se medir a efetividade das políticas públicas de combate à pobreza. Um esforço administrativo passou a ser feito nos estágios iniciais de implementação de novas políticas por meio de experimentos randomizados de testes piloto de programas sociais. O conhecimento gerado serviu para dar suporte à Guerra contra a Pobreza e destacou-se nessa ação a criação do Instituto de Pesquisa sobre Pobreza, criado em 1966 na Universidade de Wisconsin-Madinson, que utilizava avaliações baseadas em métodos experimentais e não experimentais, o que passou a ser copiado em outras partes do mundo.

A maioria dos intelectuais e estudiosos da Guerra contra a Pobreza nos EUA não eram economistas, apesar de estes terem sido envolvidos nas discussões a respeito do tema. Alguns dos economistas importantes que contribuiram para o tema ainda carregavam nas suas análises a escola welfarista e utilitarista, o que era muito mais confortável para eles do que ficar tratando de direitos. Participavam com o intuito de tentar fechar as lacunas negativas da teoria do desenvolvimento welfarista. Uma preocupação recorrente era o desincentivo ao trabalho que poderia provocar programas sociais focalizados nos mais pobres, devido a taxa interna de imposto marginal de 100% dos beneficiários. Um expoente na época foi Milton Freedman, que fez uma proposta radical de substituir todos esses programas pelo Imposto de Renda Negativo.

A História da Pobreza - o princípio de justiça de John Rawls - por Ravallion (10)

Um trabalho marcante na área social foi a do filósofo e professor de Harvard, John Rawls. A sua obra, Uma Teoria de Justica de 1971, foi uma formulação rigorosa e uma reação humanista ao utilitarismo, escola predominante entre os economistas.

Partindo de um contrato social a ser acordado sob um “véu de ignorância”, em que hipoteticamente as pessoas não saberiam sobre elas mesmo de modo a não escolher um arranjo social que lhe beneficiassem, Rawls propôs dois princípios de justiça que deveriam ser adotados na posição inicial em uma sociedade:

1) Princípio de Liberdade: cada pessoa deve ter igual direito ao mais amplo conjunto de liberdades compatível com o sistema de liberdades do qual as demais usufruem;
2) Princípio da Diferença: atendido o princípio de liberdade anterior, as desigualdades sociais e econômicas são aceitáveis somente quando propiciem o máximo de benefício esperado para os menos favorecidos e estejam garantidos cargos e posições abertos a todos em condições de igualdade equitativa de oportunidades.

Após enunciar um sistema de liberdades fundamentais para todas as pessoas, Rawls inovou com o princípio da Diferença, que afastava o equalitarismo radical, no qual se defende que a igualdade sempre melhora a eficiência. Ao contrário, segundo o filósofo, uma sociedade A desigual pode ser preferível do ponto de vista moral a uma outra sociedade B sem nenhuma desigualdade, desde que os mais pobres estejam melhor na sociedade A. O princípio da Diferença deu origem a prescrição de que as vantagens dos grupos mais desvalidos deveriam ser maximizadas, o que veio a ser conhecida por maxmin.

Muitos interpretam que a ideia maxmin de Rawls implica que as preocupações com desigualdade na sociedade devem ser eliminadas, uma vez que cada um de seus membros passe a estar acima de padrões mínimos de condições de vida. Isso promoveu certamente a adoção de medidas de pobreza absoluta como meio de monitorar o progresso social. Para Ravallion, essa visão única de priorização pela pobreza seria questionável na interpretação do trabalho de Rawls.

Para fugir da formulação utilitarista, Rawls evitou usar o conceito de função utilidade, usando para ordenar a situação socioeconômica das pessoas na sociedade o conceito de expectativa de bem-estar baseado em bens primários, como direitos, poderes, oportunidades, renda, riqueza, etc; todas coisas necessárias para assegurar que se é livre para se viver a vida que se quer. Ou seja, Rawls, para caracterizar os mais desvalidos na sociedade, focava nas liberdades e recursos mínimos necessários para inclusão social.

Rawls foi influenciado por filósofos e economistas, mas sobretudo sua contribuição pertence à escola da Teoria do Contrato Social, consagrada por Thomas Hobbes. No principio da Diferença de Rawls, há inspirações na Revolução Francesa, cujo lema abrangia a fraternidade, no qual se deveria rejeitar grandes vantagens aos ricos a menos que beneficiasse a outros menos favorecidos. Rawls via a sua teoria como uma nova releitura de Immanuel Kant, que advogava que qualquer homem pobre deveria ter o direito de veto sobre proposições que trouxesse ganhos aos mais ricos às suas custas. Adam Smith também entendia que a pobreza de alguns seria inaceitável como meio de prosperidade para os outros.

A teoria de justiça de Raws foi um contraponto nítido ao utilitarismo clássico dos economistas, teoria vista em conflito com a fraternidade. Pelo utilitarismo (vide post sobre o Utilitarismo), poderia haver ganhos para os mais ricos que justificassem perdas para os mais pobres, refletindo a formulação da teoria que preconizava a maximização da soma das utilidades de todos os membros da sociedade. Com a sua prescrição de maximizar as expectativas de bem-estar dos grupos mais desvalidos, Rawls confrontou a visão dominante nas políticas públicas geradas à época.

Mais emblemático ainda foi a consolidação definitiva – ao menos, fora da cabeça dos ultraconservadores –  do pensamento de que a pobreza não se devia unicamente ao “mau comportamento” de uma parcela da população. A pobreza podia refletir sim falta de esforço das pessoas, mas tinha um componente circunstancial muito forte do ambiente precário de privação. Políticas públicas de combate à pobreza passaram a considerar essa distinção conceitual, promovendo novas formulações por parte de filósofos e economistas em nome da, hoje defendida amplamente, igualdade de oportunidades.

Bibliografia:

Ravallion, M. The Economics of Poverty. Oxford University Press, 2016.

Rawls, J. Uma Teoria de Justiça. 3ª ed. traduzida – São Paulo: Martins Fontes, 2008.

O pobre na atual reforma da previdência

A proposta da reforma acabou de ser apresentada pelo governo e promete, no melhor das hipóteses, uma profusão de debates e discussões sobre os impactos socioeconômicos.

No entanto, ao mesmo tempo que a proposição governamental é abundante em análises fiscais e econômicas, ela deixa a desejar nos exames de suas consequências sociais. Apesar do aceno às camadas sociais mais baixas, com a diminuição de alíquotas previdenciárias e o minoramento de alguns impactos, há realmente muitos outros parâmetros da reforma que podem prejudicar o acesso desses grupos aos benefícios.

Apesar do brado retumbante do governo de que a reforma atinge apenas privilégios e de que os mais pobres serão os menos atingidos, salta aos olhos a ausência de uma análise ampla do impacto da reforma sobre a pobreza brasileira, tema deste blog. É importante que todas as informações estejam à mesa para que uma discussão sobre essa alteração no sistema de proteção social do país seja mais completa. Se a proposta do governo se restringir a cálculos atuariais, poderá solucionar o problema fiscal, mas criando problemas muitos maiores na sociedade.

Sem muito esforço, podemos iniciar por uma análise do principal benefício assistencial, o Benefício de Prestação Continuada (BPC), que sofrerá alterações significativas, se aprovada a proposta. Conhecido como “aposentadoria social”, denominação esta desvirtuada pois aposentadorias exigem contribuições previdenciárias – o que não é o caso -, o BPC paga 1 salário mínimo e contempla pessoas com deficiência ou idosos de 65 anos ou mais que vivam em famílias de renda per capita familiar inferior ao 1/4 de salário mínimo.

Centrando atenção no segundo grupo de beneficiários, os idosos de 65 anos – até porque para as pessoas com deficiência não houve proposta de alteração –, podemos perceber claramente qual foi a rationale do governo explicitada pelas falas dos seus técnicos. A intenção é a de incentivar benefício previdenciário ao invés do assistencial, ao adotar, o que chamaram, de BPC fásico.

Vejamos! O governo propõe que o BPC seja pago mais cedo aos 60 anos, mas a um valor de R$ 400,00, que permaneceria até os 70 anos, ao ser majorado para R$ 1.000,00. Para simplificar a análise consideremos, R$ 1.000,00 o valor do salário mínimo (valor do salário em 2019 é de R$ 998,00). Comparando a sistema de proteção atual ao proposto pela reforma, temos o gráfico abaixo.

Percebe-se que claramente as razões pelas quais foi fixado o valor de R$ 400,00 para o benefício entre os 60 e 70 anos de idade. A primeira aponta para uma economia para cofres do governo com o pagamento do benefício, uma vez que o que se pagaria a mais com a reforma (área azul) é menor do que o que se pagaria a menos com sistema atual (área verde). Segundo, se esse valor não fosse inferior a R$ 500,00, a soma dos valores de BPC repassados no referido período seria igual ou maior do que à da atual sistemática de pagar R$ 1.000,00 só a partir dos 65 anos e haveria, ao contrário do que se pretende, maior incentivo para população esperar o BPC e, assim, não optando por uma aposentadoria contributiva. Por isso, o valor proposto, tendo em vista essa premissa, precisava ser fixado abaixo de R$500,00 e o foi.

A primeira crítica é que, chegando aos 60 anos, época em que a capacidade laborativa se reduz consideravelmente sobretudo entre os mais pobres, é muito pouco provável que haja interesse, ou mesmo possibilidade, deste grupo acrescentar tempo de contribuição, ao menos no curto prazo. No longo prazo, os mais novos podem em tese ainda alterar as suas preferências. Mas, ainda assim, as conhecidas limitações cognitivas das pessoas que passam por privação, que possuem altas taxas de desconto intertemporais, podem sabotar tomada de decisão na direção das contribuições, ainda mais com as dificuldades de colocação no mercado de trabalho. Portanto, considerando isso, quanto ao aspecto fiscal da reforma, o governo realmente poderia economizar com o benefício de BPC pago a menor, sobretudo no curto prazo, mas provalvemente não captaria novas contribuições por conta desse mecanismo, mesmo no longo prazo. Quanto ao aspecto social, o impacto sobre a pobreza é claramente negativo.

Mas, não podemos esquecer que, no âmbito assistencial, há o bolsa família que beneficia uma boa parte desse público do BPC. Haverá a possibilidade desse público de 60 a 65 anos do bolsa família, que recebe transferências de valores médios bem mais baixos que os R$ 400,00 do BPC, passar a receber este último. Esse, ao contrário, teria um efeito positivo sobre a pobreza do país.

Na falta de análises por parte do governo, o impacto líquido do novo BPC sobre a pobreza é desconhecido. Cabe a outros setores do governo, do Estado e da sociedade buscar calcular se esse mecanismo específico do BPC fásico, assim como dos outros itens da proposta de reforma, serão prejudiciais aos pobres, ou mesmo, benéficos. Não bastam slogans como “quem ganha menos (mais) paga menos (mais)”. Essas afirmações são ainda desconectadas das repercussões que a reforma terá sobre os mais pobres.